از آرزوی بهبود اوضاع کشور تا تدوین نخستین برنامه عمرانی، مسیری طی شد که حضور مشاوران خارجی در آن پررنگ بود. این مقاله نگاهی دارد به چگونگی ورود ایده برنامهریزی به ایران، تعامل دولت با کارشناسان آمریکایی و پیامدهای نخستین تجربه رسمی توسعه اقتصادی
پایگاهاطلاعرسانیپژوهشکده تاریخ معاصر؛ اگرچه اولین برنامه توسعه در ایران در سال 1327ش نوشته شد، اما شاید جرقه این مسیر از شکایت دردآلود عباس‌میرزا با سرپرست میسیون، ژوبر فرانسوی شروع شده باشد: «چه قدرتی است که به شما برتری و مزیتی که نسبت به ما دارید، عطا می‌کند؟ شما فنون حکومت کردن، پیروز شدن و استفاده کردن از کلیه قوا و استعدادهای بشری را به‌خوبی می‌دانید، حال‌آنکه ما... چنین می‌نماید که در جهل غوطه‌وریم، در بی‌خبری و غفلت نشو و نما می‌کنیم و هرگز به آینده نمی‌اندیشیم. با من بازگوی که برای بیدار کردن ایرانیان از خواب غفلت چه باید کرد؟»[1]
بعدها نهضت مشروطه که به ثمر نشست، صنیع‌الدوله کتابچه «راه نجات» را منتشر کرد؛ در مقدمه این کتاب آمده: «اگر بخواهیم این عراده لنگ امور را به راه بیندازیم، باید خودمان به جد کار کنیم؛ و الا کسی از خارج برای ما کار نخواهد کرد»،[2] اما به گواه تاریخ این پند صنیع‌الدوله چندان شنیده نشد و مجلس شورای ملی چاره اصلاح کلاف سردرگم نظام مالی ایران را استخدام مستشار مالی از آمریکا دید. این روابط به صورت روزافزونی گسترش یافت و در دوره پهلوی دوم آمریکا با فرستادن مستشاران مختلف اقتصادی به ایران درصدد تلاش برای اجرای برنامه‌های توسعه دلخواه خویش در ایران برآمد و اولین برنامه توسعه ایران با کمک شرکت آمریکایی موریسن نودسن در سال 1327ش طراحی شد. نوشتار پیش‌رو، در پیِ بررسی نتایج و پیامدهای حضور مستشاران خارجی در امر برنامهریزی اقتصادی و طراحی برنامه‌های توسعه در ایران با تأکید بر نقش شرکت آمریکایی موریسن نودسن (Morrison Knudsen) است.
راهی که با شکست آغاز شد
اولین فعالیت‌های متمرکز بر برنامهریزی اقتصادی اجتماعی در کشور، با تأسیس شورای اقتصاد در سال 1316ش انجام شد. شورای اقتصاد، که با هدف سیاست‌گذاری امور اقتصادی بنیان نهاده شد، در 6 مهرماه 1316ش، یک کمیسیون دائمی به نام کمیسیون تهیه برنامه برای تولید محصولات ایجاد کرد. شورای اقتصاد به‌رغم تشکیل چندین جلسه و بررسی برخی مسائل کشور، در این زمان دولت مستعجل بود و اندکی بعد بدون آنکه موفق شود برنامه‌ای تنظیم کند با شکست مواجه شد. در دهه ۱۳۲۰ش پس از خاتمه جنگ جهانی دوم، به دلیل افت شدید شاخص‌های اقتصادی، موضوع برنامهریزی منظم، که در دهه ۱۳۱۰ش برای نخستین بار مطرح شده بود، با تأکید بیشتری مطرح و در دو مسیر متمرکز شد: اول، تجدید سازمان تمام مؤسسه‌های انتفاعی دولتی به استثنای صنایع نفت، دخانیات و راه‌آهن که به بانک صنعتی و معدنی واگذار شد؛ دوم، تنظیم یک برنامه عمرانی ملی؛ بنابراین، در مرداد 1323ش در کابینه ساعد با تشکیل شورای عالی اقتصاد مرکب از 24 تن از نخبگان امور اقتصادی، دوباره طرح برنامه‌های اقتصادی به منظور تثبیت وضعیت اقتصادی کشور آغاز شد، اما شورای عالی اقتصاد نیز همانند شورای اقتصاد پیشین دستاورد چندانی ندشت.[3]
در همین دوره ابتهاج، که سال‌ها مشوّق و هوادار اصلی برنامهریزی بود، در نامه‌ای به نخست‌وزیر وقت، محسن صدر، لزوم تهیه برنامه را برای بهبود اوضاع کشور گوشزد کرد.[4] آن‌گونه که ابتهاج می‌گوید این نامه نیز با کارشکنی محمود بدر، وزیر دارایی، سرانجامی نیافت.[5] نخست‌وزیری قوام در بهمن‌ماه 1324ش قدمی به سمت برنامهریزی بود؛ چرا که او و کابینه‌اش به دیدگاه‌های ابتهاج درباره برنامهریزی اقبال بیشتری نشان دادند و پیش‌نویس برنامه هفت‌ساله، که هیئت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور آن را تدوین کرده بود، در سال 1325ش به تصویب هیئت‌وزیران رسید. در این زمان، ابتهاج که ریاست بانک ملی ایران را برعهده داشت، با بیان این نکته که «...تنها راه نجات ایران برنامهریزی است»[6] دولت وقت را بر آن داشت که برای تنظیم نخستین برنامه اقتصادی و عمرانی ایران از شرکت‌ها و مراکز علمی معتبر خارجی کمک بگیرد. به همین منظور و پس از بررسی سه مؤسسه مهندسی آمریکایی، شرکت «موریسن نودسن» آمریکایی انتخاب و به کار گرفته شد.
برنامهریزی به زبان بیگانه
با توجه به وضعیت شرح‌داده‌شده و به منظور تأمین نیروی متخصص برای برنامهریزی، در آذرماه 1326ش دولت ایران با شرکت مهندسین مشاور موریسن نودسن وارد مذاکره و عقد قرارداد شد.[7] نمایندگان شرکت یادشده با دستور و مساعدت ابتهاج، که قوام او را نماینده رسمی دولت ایران در امور مربوط به قرارداد معرفی کرده بود،[8] به ایران آمدند. نمایندگان موریسن نودسن به‌سرعت در ایران مستقر شدند و سفرهای خود را به چهار سوی کشور آغاز کردند، اما نکته شایان تأمل این است که آیا سیاست‌گذاری توسعه بدون شناخت دقیق جامعه سنتی و روستاییِ آن روزِ ایران درعمل امکان‌پذیر بود؟
اگر این ایده اقتصاددانان دانشگاه هاروارد را بپذیریم که محیط بومی، ماهیت نیروهای اجتماعی و اقتصادی مؤثر را تعیین می‌کند و سمت‌وسوی برنامهریزی مؤثر را نشان می‌دهد، یقینا کمتر مشاور خارجی می‌توان یافت که قادر باشد خود را در این محیط حل کند. در برخی گزارش‌های تاریخی این مسئله به‌خوبی منعکس شده است؛ برای نمونه در یکی از این گزارش‌ها آمده است که مشاوران برنامهریزی در ایران با محدودیت‌های جدی به لحاظ میزان آگاهی درباره محیط پیرامون خود مواجه بودند و این مشاوران حتی نمی‌توانستند به زبان فارسی ارتباط برقرار کنند. آنها برنامه‌های خود را نیز به زبان انگلیسی می‌نوشتند.[9]
اهمیت این موضوع زمانی بیشتر روشن می‌شود که بدانیم افزون بر ناآشنایی با محیط بومی ایران، گروه موریسن نودسن هیچ‌گونه آمار و اطلاعاتی درباره وضعیت اقتصادی ایران نیز در دست نداشتند. یکی از سفرای خارجی در اشاره به این موضوع گفته است: «... مأموریت این تیم به نظر می‌رسد بسیار دشوار خواهد بود؛ چرا که هیچ‌گونه آمار و ارقام قابل اعتمادی درباره اقتصاد ایران وجود ندارد و اصلا می‌توان گفت هیچ آماری وجود ندارد».[10]
با وجود این، گروه مشاوران اقتصادی موریسن نودسن کار خود را در ایران آغاز و پس از مطالعه طرح پیشنهادی ایران و حدود شش ماه بررسی میدانی، در سه‌ماهه دوم سال 1325ش گزارشی با عنوان «برنامه توسعه و عمران ایران» به دولت وقت تسلیم کردند.[11] گزارش اقتصادی آنان، که پایه اصلی برنامه توسعه عمرانی هفت‌ساله اول بود، در اختیار وزارت مالیه ایران قرار داده شد و برنامه تهیه‌شده توسط این گروه، به ارزش پانصدمیلیون دلار برآورد شد.[12] سرانجام، برنامه اول عمرانی در سال ۱۳۲۶ش توسط هیئت دولت وقت با بهره‌گیری از برنامه مشاوران موریسن نودسن برای یک دوره هفت‌ساله تهیه شد که شروع آن 1 مهر ماه ۱۳۲۷ش و پایان آن ۳۱ شهریور ۱۳۴۱ش انتخاب شده بود.
وقتی برنامه‌ها در زمین ایران جواب ندادند
مشاوران و کارشناسان شرکت سهامی بین‌المللی موریسن نودسن بعد از حدود شش ماه بررسی میدانی پیشنهاد توسعه جزیره میان آب شوشتر، دشت‌های فارس، سد انحرافی کرخه، آبیاری اراضی حمیدیه، افزیش تولید محصول کشاورزی، تهیه آمار منابع طبیعی ایران، تهیه و تولید نیرو، صنایع، توسعه معادن و طرح‌ها و پروژه‌های دیگری را ارائه دادند. اگرچه گزارش شرکت موریسن نودسن مبنایی برای تهیه برنامه عمرانی اول شد و حسن مشرف‌نفیسی با همکاری هیئت عالی برنامه از سوی دولت قوام مأمور عملیاتی کردن آن گردید، اما نارسایی‌های این برنامه به‌سرعت خود را نشان داد.
در توصیف برنامه اول عمرانی می‌توان گفت که این برنامه یک برنامه منسجم توسعه اقتصادی که به تمام جوانب سخت‌افزاری و نرم‌افزاری توسعه توجه کرده باشد، نبود بلکه بیشتر مجموعه‌ای بود از طرح‌های عمرانی که انسجام و ارتباط لازم بین طرح‌های آن نیز وجود نداشت و رشد مشخصی را هدف قرار نداده بود. افزون بر این، طرح‌های توسعه پیشنهادی از سوی مشاوران با توان مالی و تعداد نیروی انسانی متخصص در ایران همخوانی نداشت. بااین‌حال، کارگزاران توسعه بی‌توجه به چنین کاستی‌هایی سعی در اجرای آن داشتند. یکی از دلایل اصلی این امر را می‌توان در تفکر غالب در میان کارگزاران ایرانی آن دوره جست. قاسم خردجو، مدیر عامل بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران، در این دوره می‌گوید: «آقاي ابتهاج فکر مي‌کرد که تمام کارهاي عمراني و اجرايي را با مشورت خارجي‌ها مي‌شود انجام داد. درصورتي که اشخاصي که تجربه بیشتري دارند با مشاورين بین‌المللي مي‌دانند که اينها همیشه آدم‌هاي اولا درست نیستند، ثانیا خیلي اوقات نظرهاي خاصي دارند و بعد هم از همه مهم‌تر اين است که اطلاعاتي که دارند قابل انتقال نیست از يک کشور به کشور ديگر، این است که خیلي از اشتباهاتي که در همان سال‌هاي اول شد...».[13]
در نگاه کلی می‌توان گفت مطالعات کوتاه‌مدت و شتاب‌زده گروه موریسن نودسن در تهیه این برنامه و تسلط تفکر غالب استفاده از نسخه‌های غربی توسعه در ایران از جمله مهم‌ترین عوامل مؤثر در بروز این کاستی‌ها بوده است. هرچند این برنامه با اهداف بلندپروازانه رشد و توسعه اقتصادی ایران به اجرا درآمد، در عمل بی‌ثباتی اقتصادی و سیاسی و همچنین ناآگاهی از اصول درست برنامهریزی سبب شد این برنامه به اهداف خود دست نیابد.
فرجام سخن
حاصل ماه‌ها حضور گروه مشاوران موریسن نودسن در ایران تهیه برنامه هفت‌ساله اول توسعه بود که تلاش برای اجرای آن دوازده سال طول کشید و در نهایت نیز متوقف شد و به شکست انجامید. گستردگی و منسجم نبودن برنامه‌های صنعتی ـ اقتصادی طراحی‌شده، تعارضات و چندگانگی در برنامه‌ها و بی‌توجهی به نیازها و شرایط واقعی کشور در برنامه‌ها از جمله مهم‌ترین دلایل ناکامی اولین برنامه توسعه هفت‌ساله‌ای بود که مشاوران آمریکایی نسخه آن را برای توسعه ایران در عصر پهلوی پیچیده بودند.
[9]. مک لئود. تاس.اچ، برنامهریزی در ایران؛ بر اساس تجارب گروه مشاوره دانشکده هاروارد در ایران در تهیه برنامه عمرانی سوم، ترجمه علی‌اعظم محمد بیگی، تهران، نشر نی، 1377، صص 74-75.
[10]. رابرت مایکل بارل، یادداشت‌های سیاسی ایران، ج 13، بخش 1، تهران، مرکز اسناد انقلاب، 1392، ص 646.
