پایگاه اطلاع‌رسانی پژوهشکده تاریخ معاصر؛ دهه ۱۳۵۰ یکی از معماهای بسیار بزرگ تاریخ اقتصادی معاصر ایران است؛ دوره‌ای که به‌واسطه جهش چشمگیر قیمت نفت در سال ۱۳۵۲، منابع مالی عظیمی در اختیار دولت پهلوی قرار گرفت و زمینه‌ای بی‌سابقه برای اجرای سیاستهای توسعه‌ای فراهم شد. در واقع محمدرضا پهلوی، که به گفته خودش سه هدف مهم، یعنی رشد سریع اقتصادی، تثبیت قیمت‌ها و اصلاحات اجتماعی، را در سر داشت، وسیله رسیدن به این اهداف را درآمدهای نفتی می‌دانست،[1] اما هیچ کدام از این اهداف در نهایت محقق نشد؛ چراکه این درآمدهای کلان نفتی، عمدتا در چهارچوب برنامه‌هایی هزینه شد که فاقد انسجام در چهارچوب توسعه اقتصادی بود. این سرمایه‌ها نه تنها در جهت ارتقای ظرفیت‌های تولیدی، انتقال فناوری، توسعه سرمایه انسانی یا تقویت بخش خصوصی مولد هزینه نشد، بلکه عمده منابع صرف واردات بی‌قاعده کالا، اجرای طرح‌های عمرانی نمایشی و بدون پیوست‌های فنی و اقتصادی، و توزیع رانت در شبکه‌ای از مناسبات بوروکراتیک و شبه‌خصوصی شد.
رونق نفتی دهه ۱۳۵۰
شوک نفتی سال ۱۳۵۲، در پی تصمیم اوپک برای کاهش عرضه نفت و تحولات ناشی از جنگ اعراب و اسرائیل، قیمت نفت را در بازارهای جهانی تا چهار برابر افزایش داد. برای ایران، این تحول به معنای رشد سرسام‌آور درآمدهای نفتی بود؛ به‌طوری‌که تنها در فاصله سال‌های ۱۳۵۲ تا ۱۳۵۶، میزان درآمد نفتی کشور چندین برابر شد. برای مقایسه، در سال ۱۳۵۱، درآمد نفتی ایران حدود 5/ 2 میلیارد دلار بود، اما این رقم در سال ۱۳۵۳ به بیش از ۱۸ میلیارد دلار رسید.[2] چنین جهشی در تاریخ اقتصادی کشور بی‌سابقه بود و انتظار می‌رفت این سرمایه کلان، سرآغاز تحولی بنیادین در زیرساخت‌ها، صنعت و توان تولیدی کشور باشد.
در دهه ۱۳۵۰، جهش ناگهانی و بی‌سابقه درآمدهای نفتی به‌جای آنکه به تعمیق برنامه‌ریزی اقتصادی و تقویت نهادهای توسعه‌ای منجر شود، دولت را از مدار نظم برنامه‌ریزی خارج کرد و وارد مرحله‌ای از تزریق بی‌ضابطه و بی‌هدف پول به ساختار اقتصادی کشور ساخت. برخلاف دهه ۱۳۴۰ که با وجود منابع محدودتر، دولت توانست رشد بالاتری را رقم بزند،[3] در دهه ۱۳۵۰ وفور منابع نفتی، به‌جای ارتقای کارایی و نظام‌مندی، نوعی بی‌انضباطی مالی و تصمیم‌گیری‌های شتاب‌زده را رقم زد. محمدرضا پهلوی در برابر درآمدهای هنگفت نفتی، به جای سرمایه‌گذاری هدفمند در بخش تولید، بخش عمده‌ای از این درآمدها را صرف خرید تسلیحات نظامی، پروژه‌های عمرانی فاقد منطق اقتصادی و واردات کالاهای مصرفی کرد. این سیاست‌ها، که در بستر یک اقتصاد وابسته اجرا می‌شد، نه تنها کمکی به توسعه صنعتی نکرد، بلکه با تمرکز بر واردات، منابع را به سمت پروژه‌های نمایشی و پرهزینه سوق داد.
توسعه وابسته
در بسترهای نظام‌های اقتصادی، رشد اقتصادی آن گونه که با تولید ناخالص ملی شناسایی می‌شود، به صورت متفاوتی اتفاق می‌افتد. رشد اقتصادی ایران در دهه 1350 همان‌طورکه فوران معتقد است، در شرایط توسعه وابسته رخ داد. منظور او از توسعه وابسته، رشد اقتصادی است که در درون محدوده‌ها، پیشرفت و رفاه اقلیتی از مردم جامعه در مقابل رنج و فقر سایر اکثریت مردمان باشد.[4] چنین توسعه‌ای به دلیل آنکه درآمدهای نفتی ضامن رشد اقتصادی آن هستند، نه تحولاتی که به واسطه فعالیت‌های درون‌زا رخ داده باشند به‌زعم متفکرانی همچون عجم اغلو و داگلاس نورث، بسیار ناپایدار است.
در این مدل اقتصادی، با وجود آنکه رشد اقتصادی می‌تواند به صورت مثبت وجود داشته باشد، معمولا به دلیل انحصار در رقابت ــ به واسطه وجود منابع در دست افراد محدودی در درون جامعه ــ نه تنها میزان سرمایه‌گذاری در تولید بسیار پایین است، بلکه جریان فرار سرمایه‌ها از کشور بسیار بالاست.
در دهه 1350، هرچند رشد اقتصادی همچنان به شکل مثبت ادامه داشت، صنعت و کشاورزی به نسبت خدمات و نفت سهم پایین تری از جی.دی.پی (GDP) را به خود اختصاص داد. به عبارتی سهم صنعت 3/ 1 درصد و بخش کشاورزی تنها 5/ 0 درصد از متوسط رشد اقتصادی آن سال‌ها را توضیح می‌دهد.[5] بسیار واضح است که موتور محرک رشد اقتصادی در دهه 1350 نه به صنعت بلکه به افزایش قیمت نفت وابسته بود. به گفته کاتوزیان حتی میزان پس‌انداز واقعی که مطابق بسیاری از نظریه‌های توسعه، از مهم‌ترین ملاک‌های رشد اقتصادی پایدار به‌شمار می‌آید، به طور مستمر به جز در سال 1356 منفی بوده است.[6] چنین ساختاری، اقتصاد ایران را در برابر نوسانات پرشتاب بازار جهانی نفت بسیار آسیب‌پذیر کرد و مانع شکل‌گیری و گسترش بخش‌های تولیدی و صنعتی مستقل گردید.
سیاستهای پهلوی دوم و توسعه اقتصادی
تلاش‌های رژیم پهلوی برای صنعتی‌سازی ایران در دهه ۱۳۵۰ اگرچه در ظاهر نشانه‌هایی از رشد و توسعه داشت، اما در عمق خود با مشکلات ساختاری و سیاستهای ناکارآمدی مواجه بود که نهایتا مانع تحقق صنعتی‌سازی واقعی و پایدار شدند. برنامه‌های پنج‌ساله توسعه اقتصادی، که قرار بود به تسریع روند صنعتی‌سازی کمک کنند، بیشتر از آنکه مبتنی بر تحلیل‌های جامع و اولویت‌بندی‌های استراتژیک باشند، واکنشی و پراکنده طراحی شدند. بسیاری از پروژه‌های صنعتی به شکلی غیرعلمی و بدون انجام مطالعات امکان‌سنجی دقیق یا سنجش نیازهای واقعی بازار داخلی، آغاز شدند و به‌تبع آن، منابع کلان مالی و انسانی به شکل نامناسبی تخصیص یافتند. به طور کلی، چهارچوب نهادی تصمیم‌گیری و تنظیم سیاست‌ها به هیچ وجه با مقتضیاتی تناسب نداشت که پای گذاشتن مؤثر ملت ایران را به عصر برنامه‌ریزی توسعه ملی می‌طلبید.[7]
نمونه شاخص این ناکارآمدی، مخارجی بود که در برنامه پنجم پیش‌بینی شده بود. چه در این برنامه و چه در برنامه‌های بعد، مقادیر متنابهی پول، نیروی انسانی و مواد ساختمانی صرف احداث سدهای بزرگ کشاورزی و تولید نیروی برق شد. برنامه‌ریزی و طرح بسیاری از این سدها بسیار ضعیف و اجرای آنها نیز به نحو عجیبی گران بود. از این جدی‌تر آنکه این برنامه‌ها بیشتر جنبه نمایشی و تماشا داشت[8] و هیچ‌گونه منطق اقتصادی در نهاد تصمیم‌گیری آن وجود نداشت.
سیاست‌هایی نظیر اصلاحات ارضی، که با هدف تضعیف مناسبات فئودالی و مدرن‌سازی ساختار کشاورزی طراحی شده بود، در عمل به تخریب نظام تولید سنتی و کارآمد کشاورزی منجر شد، بدون آنکه جایگزینی متناسب و مؤثر برای آن فراهم شود. این سیاست نه تنها باعث کاهش شدید تولیدات کشاورزی داخلی شد، بلکه مهاجرت گسترده روستاییان به شهرها را تشدید کرد و از این طریق فشار جمعیتی بر کلان‌شهرها و بازار کار افزایش یافت؛ در نتیجه، ایران که پیش‌تر صادرکننده برخی محصولات کشاورزی در جهان به‌شمار می‌آمد، به‌تدریج به واردکننده عمده مواد غذایی تبدیل شد. این تغییر ساختاری، تقاضا برای کالاهای وارداتی را افزایش داد و وابستگی کشور به درآمدهای نفتی را به نحو چشمگیری تشدید کرد.
در حوزه صنعتی نیز، سیاستهای رژیم پهلوی بیشتر به توسعه صنایع مونتاژمحور و وابسته به فناوری و مواد اولیه خارجی تمایل داشتند. نمونه بارز این رویکرد، گسترش صنایع خودروسازی در دهه ۱۳۵۰ بود که بر واردات قطعات و فناوری‌های خارجی مبتنی بود. عالیخانی در پاسخ به پرسش محمدرضا پهلوی، که چرا نیازمند تقاضای ساخت اتومبیل شرکت مرسدس بنز را رد کرده است، گفته بود این شرکت تنها تقاضای مونتاژ در ایران را دارد و حاضر به انتقال فناوری ساخت اتومبیل نیست. شاه گفته بود نیازمند شش ماه فرصت دارد کار اتومبیل‌سازی در ایران را سامان دهد وگرنه اخراج است.[9] بعدها معلوم شد که این فشارها از سوی شاه، در واقع فشارها از سوی شرکت‌های مونتاژی برای گرفتن مجوز بوده است. چنین سیاستی نه تنها انتقال دانش فنی و ظرفیت‌های فنّاوری را به کشور محدود ساخت، بلکه درآمدهای عظیم نفتی را صرف واردات قطعات شرکت‌های خارجی کرد.
در حوزه سیاستهای کلان، محمدرضا پهلوی با رویکردی متمرکز بر نشان دادن قدرت، بخش بزرگی از منابع نفتی را صرف پروژه‌هایی کرد که عموما فاقد بازده اقتصادی بلندمدت بودند؛ پروژه‌هایی چون جشن‌های پرهزینه ۲۵۰۰ساله شاهنشاهی و خرید گسترده تسلیحات نظامی پیشرفته که پایه‌های اقتصادی کشور را از توسعه پایدار دور کرد؛ برای مثال، در فاصله ۱۹۵۳ تا ۱۹۷۰م، مخارج نظامی از ۶۷ میلیون به ۸۴۴ میلیون دلار، یعنی دوازده برابر افزایش یافت.[10]
افزون بر اینها، در برنامه‌های توسعه دهه 1350، بر این موضوع تأکید شد که بخش خصوصی در اداره پاره‌ای از صنایع اساسی کشور و نیز آن دسته از صنایعی که به لحاظ «مصالح ملی» اداره آنها به‌وسیله دولت ضروری است نباید حضور داشته باشد.[11] بدین ترتیب بخش خصوصی عملا نتوانست در فرآیند صنعتی‌سازی و توسعه اقتصادی شرکت مؤثر داشته باشد و به واسطه سیاستهای تمرکزگرایانه و انحصارگرایانه دولت و سیطره شرکت‌های دولتی به حاشیه رانده شد و توانایی مشارکت مؤثر در بازار و ارتقای ظرفیت‌های تولیدی را از دست داد.
پیامدهای سیاستهای اقتصادی پهلوی
تکیه رژیم بر مدل توسعه مبتنی بر درآمدهای نفتی و مصرف‌گرایی، بدون ایجاد زیرساخت‌های لازم و برنامه‌ریزی‌های بلندمدت، به تورم افسارگسیخته، نابرابری اقتصادی و افزایش واردات کالا منجر شد. طی برنامه پنجم نرخ تورم به بیش از 6/ 15 درصد افزایش یافت.[12] این افزایش سرسام‌آور تورم، فشار تقاضا را بر بازارهای داخلی افزایش داد و این در حالی بود که بخش خصوصی از نظام تولیدی کشور به دلیل آنکه شاه آنها را تحمل نمی‌کرد، کنار رفته بود؛ به همین دلیل ظرفیت تولید داخلی برای پاسخگویی به تقاضاها کافی نبود؛ در نتیجه تنها راه حل وارادت سرسام‌آور کالاهای خارجی به کشور بود.
همچنین وابستگی به وارداتی که با اجرای سیاستهای محمدرضا پهلوی در دهه 1350 به‌وجود آمده بود، باعث شد بخش خصوصی با خطر ورشکستی مواجه شود. تولیدکنندگان، که با موانع دولتی و رقابت ناعادلانه مواجه بودند، انگیزه خود را برای ادامه فعالیت از دست دادند. این وضعیت، همراه با افزایش سهم خدمات و کاهش تولید، اقتصاد ایران را در موقعیتی قرار داد که بدون درآمدهای نفتی قادر به پاسخگویی به نیازهای داخلی نبود؛ ازاین‌رو با افزایش درآمد نفتی و ارز ارزان، بسیاری از فعالان اقتصادی، واردات را گزینه‌ای جذاب برای فعالیت اقتصادی خود می‌دانستند. داده‌های اقتصادی نشان می‌دهند که بین سال‌های ۱۳۵۲ تا ۱۳۵۶، ارزش واردات کالاهای مصرفی و صنعتی بیش از سه برابر شد. این روند، نه‌تنها تولید داخلی را تضعیف کرد، بلکه به ایجاد یک طبقه متوسط مصرف‌گرا منجر شد که به کالاهای خارجی وابسته بود.
هم‌زمان با این موارد، اصلاحات ارضی دهه 1340، همان طور که در بخش قبل به آن اشاره شد، به مهاجرت گسترده روستاییان به شهرها و افزایش شهرنشینی منجر شد و تقاضای مصرفی را در مناطق شهری به‌شدت بالا برد. این افزایش تقاضا، در شرایطی که تولید داخلی به دلیل سیاستهای نادرست رو به افول بود، دولت را ناچار به افزایش واردات مجبور کرد؛ در نتیجه، بخش اعظم درآمدهای نفتی به جای سرمایه‌گذاری در تولید، صرف خرید کالاهای خارجی شد. این روند نه تنها وابستگی به واردات را تشدید کرد، بلکه فرصت استفاده از منابع نفتی برای توسعه صنعتی را از بین برد. تولید ناخالص ملی، که می‌توانست با سرمایه‌گذاری هدفمند در صنایع رشد کند، در سال‌های پایانی دهه 1350 کاهش یافت. این کاهش، نشانه‌ای آشکار از ناکامی سیاستهای اقتصادی بود که به جای ایجاد ظرفیت‌های مولد، به حفظ ساختار تک‌محصولی دامن زدند.
تأکید بسیار شاه بر درآمدهای نفتی، در نهایت باعث انحراف از مسیر توسعه و کسری بودجه شد. تصمیم‌گیری‌های متمرکز و بی‌توجهی به برنامه‌ریزی اقتصادی، زمینه‌ساز سیاست‌هایی شد که به جای توسعه پایدار، بر نمایش ظاهری پیشرفت متمرکز بودند. این رویکرد نه تنها به صنعتی‌سازی منجر نشد، بلکه ساختار اقتصادی ایران را به سمت گسترش بخش خدمات و تجارت سوق داد. به عبارتی توسعه بخش خدمات بیش از هر چیزی نمایانگر افزایش غير لازم اشتغال دولتی و نیازهای مصرفی طبقه مرفه بوده که البته سهم زیادی از تقاضای آن توسط واردات تأمین می‌شد.[13] در نهایت ساختار اقتصادی در مواجه با سیاستهای پهلوی دوم به گونه‌ای شکل گرفت که بدون نفت قادر به ادامه حیات نبود.
نتیجه‌گیری
افزایش قیمت نفت در دهه 1350، که می‌توانست باعث شروع فصل تازه‌ای در تاریخ اقتصادی ایران شود، به دلیل مجموعه‌ای از سیاستهای نادرست به فرصتی ازدست‌رفته بدل گشت. شکل‌گیری نظام اقتصادی وابسته به نفت و عدم اعتقاد شاه و هویدا به برنامه‌ریزی اقتصادی، بی‌توجهی به بخش خصوصی، اجرای سیاستهای نمایشی در صنعت، دخالت فزاینده دولت در اقتصاد، افزایش بی‌قاعده بودجه نظامی و تمرکز بر پروژه‌های بزرگ و نامناسب، همگی دست به دست هم دادند تا درآمدهای نفتی به جای تقویت تولید صنعتی، صرف افزایش واردات کالاهای مونتاژی شود. این سیاست‌ها نه تنها منابع عظیم مالی را به مسیرهای غیرمولد هدایت کردند، بلکه ساختار اقتصادی را به گونه‌ای شکننده ساختند که بدون نفت قادر به حیات نبود. تجربه این دهه نشان می‌دهد که ثروت منابع طبیعی، بدون سیاست‌گذاری دقیق و تعهد به توسعه پایدار، نمی‌تواند به رشد اقتصادی منجر شود. ایران در این دوره، به جای تبدیل شدن به یک قدرت صنعتی، در جایگاه صادرکننده نفت و واردکننده کالاهای صنعتی باقی ماند.
پی‌نوشت‌ها:
[1]. هوشنگ مهدوی،
گفت‌وگوهای من با شاه؛ خاطرات محرمانه اسدالله علم، تهران، انتشارات طرح نو، چ ششم، 1373، ص 21.
[2]. جان فوران،
مقاومت شکننده؛ تاریخ تحولات اجتماعی ایران از صفویه تا سال‌های پس از انقلاب اسلامی، ترجمه احمد تدین، تهران، انتشارت رسا، چ هفتم، 1377، ص 463.
[3]. یرواند آبراهامیان،
ایران بین دو انقلاب، ترجمه احمد گل‌محمدی و ابراهیم فتاحی، تهران، انتشارات نی، چ یازدهم، 1384، ص 525.
[4]. جان فوران، همان، ص 24.
[5]. مسعود نیلی و محسن کریمی،
برنامه‌ریزی در ایران 1356- 1316: تحلیلی تاریخی با تمرکز بر تحولات نقش و جایگاه سازمان برنامه و بودجه، تهران، نشر نی، چ دوم، 1396، ص 191.
[6]. محمدعلی همایون کاتوزیان،
اقتصاد سیاسی ایران، ترجمه محمدرضا نفیسی و کامبیز عزیزی، ج 2، تهران، انتشارات پاپیروس، 1368، ص 168.
[7]. تاس. اچ. مک لئود،
برنامه‌ریزی در ایران: بر اساس تجارب گروه مشاوره دانشگاه هاروارد در ایران در تهیه برنامه سوم، ترجمه علی اعظم محمد بیگی، تهران، نشر نی، چ ششم، 1398، ص 145.
[8]. نیکی آر. کدی،
ریشه‌های انقلاب ایران، ترجمه عبدالرحیم گواهی، تهران، انتشارات قلم، 1369، ص 226.
[9].
تکنوکراسی و سیاست‌گذاری اقتصادی در ایران، گردآورنده علی‌اصغر سعیدی، مصاحبه با رضا نیازمند، تهران، انتشارات لوح فکر، چ هفدهم، 1399، ص 134.
[10]. فرد هالیدی، ایران: دیکتاتوری و توسعه، ترجمه محسن یلفانی، علی طلوع، تهران، انتشارات علم، 1358، ص 67.
[11]. مسعود نیلی و محسن کریمی، همان، ص 181.
[12]. موسی غنی‌نژاد،
اقتصاد و دولت در ایران، تهران، انتشارات اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی، 1395، ص 265.
[13]. فرد هالیدی، همان، ص 147.
دریافت صفحه با کد QR
