یکی از آرزوهای ایرانیها از زمان شکست در جنگ با روسها، رسیدن به توسعه اقتصادی بود. از این‌رو آموزش علوم جدید را در همان زمان در دستور کار قراردادند. با این‌حال بعد از مشروطه و تجربه دهها سال اصلاحات، ایرانیها را به این نتیجه رساند که بی‌انضباطی مالی و اداری حاکم بر کشور به‌حدی است که در عمل راه اصلاحات اقتصادی را مسدود کرده است. از این‌رو سعی کردند با استخدام کارشناسان امور مالی و اداری از کشورهای بی‌طرف امور کشور را ساماندهی کنند. در این‌ بین یکی از اقداماتی که صورت گرفت، ایجاد شورای عالی اقتصاد بود. شورای عالی اقتصاد که به‌منظور نظم بخشیدن و برنامه دادن به امور اقتصادی کشور ایجاد شد، در عمل نتوانست در دهه 50 از بسیاری از بی‌نظمیها  در توزیع بودجه کشور جلوگیری کند. به‌طوری‌که در سالهای 54 تورم به دلیل بی‌انضباطی بودجه‌ای رشد زیادی یافت. بر این اساس سؤال اینجاست که این نهاد به چه منظوری تشکیل‌شده و چرا نتوانست به اهداف خود دست یابد؟ در این نوشتار درصدد هستیم تا این مسئله را بررسی کنیم.

خداداد فرمانفرمائیان از مسئولان اقتصادی دوران پهلوی که مدتی رئیس بانک مرکزی و سازمان برنامه‌وبودجه بوده درباره تشکیل شورای اقتصاد می‌گوید، این شورا فکر ابتهاج در دوران رضاخان بود. او در آن دوران مقاله‌ای نوشته و بر لزوم وجود سازمانی برای تدوین نقشه راه توسعه اقتصادی ایران تأکید می‌کند. در آ ن زمان شورای اقتصاد عمر چندانی نکرد اما بعدازاینکه در دوران پهلوی دوم ابتهاج رئیس سازمان برنامه‌وبودجه می‌شود زمینه‌های احیای شورای اقتصاد فراهم می‌شود.¹

با این‌حال در عمل شورای اقتصاد در سال 1341 با انتخاب دکتر عالیخانی به وزارت اقتصاد دوباره احیا می‌شود. در آن زمان شاه تصمیم داشت همزمان با اجرای برنامه‌های توسعه، تسلط و نظارت خود را بر برنامه‌های اجرایی افزایش دهد، از این‌رو به دستور او شورای اقتصاد تشکیل گردید. در این زمان چهار وزارتخانه صنایع و معادن، بازرگانی و اقتصاد ادغام شدند و وزارتخانه جدیدی به نام وزارت اقتصاد شکل گرفت. همین مسئله قدرت وزارت جدید را افزایش داده بود. برای همین شاه سعی کرد با تشکیل شورای اقتصاد ضمن استفاده از نظرات کارشناسان، مستقیم امور را رصد و تصمیم‌گیری کند.²

عبدالمجید مجیدی از مسئولان تدوین بودجه در دهه ۴۰ و ۵۰ و رئیس سازمان برنامه‌وبودجه در سالهای ۵۱ تا ۵۶ درباره وظایف شورای اقتصاد می‌گوید: مسائل اقتصادی ابتدا در جلسات مقدماتی شورای اقتصاد مطرح و درباره آنها بحث و بررسی می‌شد. در این جلسات اولویت‌بندی طرحها نیز بررسی می‌شد تا بودجه در طرحهای اولویت‌دار تزریق شود. بعد از آن در شورای اقتصاد موضوعات در حضور شاه مطرح و بعد از تصویب در آنجا در هیئت‌وزیران طرحها ارائه می‌شد. به گفته مجیدی رئیس شورای عالی اقتصاد خود شاه بود و وزرای اقتصاد، کشاورزی، دارایی، کار و رئیس سازمان برنامه‌وبودجه و وزیر مشاور و وزیری که در حوزه او قرار بود تصمیم‌گیری شود در جلسات حضور می‌یافتند.³

ابتهاج در خاطرات خود می گوید در ابتدا مسائلی که در شورای اقتصاد موردبررسی قرار می‌گرفت به‌صورت آزاد بررسی و هر فردی نظرات مخالف و موافق خود را مطرح می‌کرد. حتی در آنجا من با نظرات شاه مخالفت می‌کردم. هرچند برای شاه آن مسئله خوشایند نبود، اما نه در جلسه علنی بلکه یا پیغام فرستادن به من گفت که جلوی وزرا نباید با او که شاه کشور است این‌گونه حرف بزنم.⁴

خداد فرمانفرمائیان هم تعریف کرده در ابتدا در جلسات بحث آزاد بود به‌طوری‌که زمانی که شاه تعریف تولید ناخالص ملی را اشتباه عنوان کرد او در جلسه این مسئله را به او محترمانه متذکر شده است. او تعریف کرده در آنجا رئیس بانک مرکزی به او لگد زده که ساکت باشد اما او حرف خود را زده است.⁵

البته این به‌ظاهر نقدپذیریها مدت زیادی ادامه نیافته و شاه به‌سرعت رویه خود را در شورای اقتصاد تغییر داد. به‌طوری‌که بعد از مدتی اگر وزیر و یا مسئولی در مقابل او اظهارنظری می‌کرد، ممکن بود مقام خود را از دست بدهد. در این رابطه عالیخانی تعریف می‌کند شاه مسئولیتها را همواره به عهده دیگران می‌انداخت و حاضر به پذیرش تبعات تصمیمهای اخذشده خودش نبود. به‌عنوان‌ مثال او تعریف می‌کند در جلسه شورای اقتصاد درباره افزایش قیمت فولاد بحث می‌شود و شاه درباره آن تصمیم می‌گیرد، اما چند ماه بعد با وجود تغییرات در بازارهای جهانی وضعیت در ایران تغییر نمی‌کند. در اینجا شاه از مسئولیت شانه خالی کرده  و می گوید شاه مقام غیر مسئول است و تصمیم‌گیری با شماست و جلسه را با ناراحتی ترک می‌کند.⁶

هرچند شورای اقتصاد در طول برنامه‌های سوم تا چهارم به‌صورت نسبی در تصمیم‌گیریها دخالت داشت؛ اما بعد از افزایش جهشی درآمدهای نفتی شاه تصمیم گرفت برنامه‌های بلندپروازانه خود برای اقتصاد ایران را با تکیه بیشتر بر تصمیمهای شخصی و نادیده گرفتن نظرات کارشناسان دنبال کند. از این‌رو با اینکه در شورای اقتصادی و سازمان برنامه‌وبودجه درباره تبعات توزیع نامناسب و بی‌انضباطی بودجه‌ای تذکر داده می‌شد، اما در عمل شاه کار خودش را انجام می‌داد و انتظار داشت این نهاد فقط تأیید کننده دستورات او باشد.⁷

علاوه براین، شاه از جلسات شورای اقتصاد برای تداوم کنترل قدرت و تسلط خود بر اقتصاد کشور نیز بهره می‌جست. به‌عنوان‌مثال همزمان با توسعه اقتصادی در دهه 40 و رشد بخش خصوصی این نگرانی در شاه ایجادشده بود که رشد بیش از حد بخش خصوصی ممکن است قدرت او را کم کند. برای همین تلاش کرد تا در شورای اقتصاد برنامه‌هایی را به اجرا درآورد که رشد این بخش کنترل بشود.⁸

به‌عنوان‌ مثال شاه در جلسه 25 دی‌ماه 1346 که بحث بودجه جاری و عمرانی دولت برای سال 1347 مطرح بود، ضمن طرح ضرورت برقراری نظم مالی در دولت، ناگهان موضوع را به سمت پیمانکاران خصوصی طرحهای عمرانی دولت برمی‌گرداند و می‌گوید: «ایران بهشت مقاطعه‌کاران شد. این موضوع باید بر من روشن شود. من نمی‌گویم استفاده نباشد،... ولی غارت یک مطلب دیگری است. اطلاع دارم اشخاص هستند و بعضی از آنها را می‌شناسم که اینها در عرض چهار، پنج سال از هیچ‌یک دفعه میلیونر شده‌اند. مال عمومی را که با هفت‌تیر ندزدیده‌اند. بانک را هم که نزده‌اند. فقط چند مقاطعه گرفته‌اند و این‌قدر ثروت جمع‌آوری کرده‌اند».⁹ جالب اینکه کم نبودند اطرافیان شاه که اقدام به فساد اقتصادی می‌کردند و شاه در مقابل فعالیتهای آنان سکوت می‌کرد.

مروری بر اقدامات شاه در اقتصاد و تلاش او برای کنترل شورای  عالی اقتصاد این سؤال را به وجود می‌آورد که چرا شاه این نهاد را به وجود آورد تا در آن بحث آزاد بشود و بعد او بخواهد با مسئولان خودش مجادله کند. جواب این سؤال را می‌توان در سلطانیزم بودن حکومت شاه جستجو کرد. لینز و شهابی حکومت سلطانیزم را حکومتی می دانندکه در آن ریاکاری قانونی وجود داشته و از همه ابزارها برای افزایش قدرت حاکم استفاده می‌شود. در چنین کشورهایی اگر نهادهای مدرن (به‌عنوان‌ مثال شورای اقتصاد که هدفش انضباط برنامه‌ای کشور بوده) تشکیل می‌شود، هدف واقعی‌اش تسلط شخص خودکامه بر همه امور است.¹⁰

براین اساس وجود نهادهای مدرن مانند شورای اقتصاد که الگوبرداری شده از نهادهای کشورهای غربی بود نه‌تنها به بهبود وضعیت برنامه‌ریزی و انضباط بودجه‌ای ایران منجر نشد بلکه همین نهادها به ابزاری برای کنترل بیشتر و مصرف منابع در راستای دستورات شاه و بدون توجه به نظرات کارشناسی تبدیل شدند. از همین‌رو است که فرمانفرمائیان می گوید: «شورای عالی اقتصاد هیچ‌وقت تکلیفش روشن نشد».¹¹

علینقی عالیخانی و چند تن دیگر در جریان شرکت در یک مراسم

شماره آرشیو: 2-137ف